대학규제와 사교육에 관한 연구

본 연구는 한국 사회의 난제 중 하나인 사교육 문제에 대하여, 그간의 논의를 정리하고 선행연구에서 간과되었던 측면을 보완하여 새로운 정책 방향을 제시하고자 하였다. 제1장 서론에 이어, 제2장에서는 사교육 문제에 관한 그간의 논의를 정리하고 추가 분석을 시도하였다. 국가별 사교육 실태를 비교한 선행연구와 본 연구의 분석에 따르면, 한국 학생의 사교육 시간은 주요국 대비 월등히 길고, 학업성취도가 높은 학생일수록 사교육을 많이 받는 경향이 뚜렷하다. 한편, 사교육 투자가 학업성취도와 대학 입시 결과 등에 미친 영향을 분석한 연구들에 따르면, 학업성취도 향상 효과는 제한적이나, 상 위권 대학 입학 확률에는 유의미한 영향을 미친다. 즉, 한국의 사교육 투 자는 학생의 인적자본형성(학업성취도)에는 크게 기여하지 못하면서 대 학 입시에서의 순위 경쟁에는 유의미한 영향을 미치는 비생산적 경쟁의 성격이 강하다고 볼 수 있다. 소모적 사교육 경쟁을 완화하기 위한 정책 수단으로 공교육의 질을 제고해야 한다는 주장이 꾸준히 제기된 바 있지 만, 대학 입시를 위한 사교육, 특히 한국에서 사교육 투자가 가장 활발한 상위권 학생들의 사교육 수요를 억제하는 데는 한계가 있을 수 있다. 본 연구는 선행연구를 인용하여 자율형 사립고 진학으로 인해 학생의 학교 만족도가 향상되더라도 사교육 투자는 감소하지 않고 오히려 증가하였다는 사례를 제시하고, 입시경쟁에서 비롯된 사교육 수요의 경우에는 공교육의 질적 제고를 통한 사교육 감소 전략이 유효하지 않을 수 있다는 가능성을 논의하였다. 한편, 대학의 입학정원과 등록금에 대한 규제가 비생산적 사교육 경쟁을 유발하는 한 가지 원인이라는 시각도 존재한다. 대학부문을 학생(수요 자)과 대학(공급자)이 대학교육 서비스를 거래하는 시장으로 바라보면, 대학교육 서비스의 가격과 수량은 각각 등록금과 입학정원에 해당한다. 전통적으로 정부는 대학교육의 가격과 수량, 즉 등록금과 정원을 규제해 왔다. 특히 많은 학생들이 입학하기를 희망하는 대학들이 밀집한 서울 지역은 수도권 과밀억제 정책으로 대학의 신설 및 정원 증원이 수십 년 동안 엄격히 규제되어 왔다. 경제학적으로 가격과 수량 규제는 수요에 비해 공급이 부족한 현상을 초래하고, 이는 수요자 간의 불필요한 경쟁을 유발한다. 대학 입학을 둘러싼 치열한 사교육 경쟁의 이면에는 학생 들이 선호하는 대학에 입학할 수 있는 기회가 인위적으로 제한되는 현실 도 일부 영향을 미쳤을 가능성이 존재한다. 대학의 정원과 등록금에 대한 규제가 소모적 사교육 경쟁을 유발하는 한 가지 원인이라는 가설을 실증적으로 검증하기 위해서는 정원 또는 등록금 규제가 실증분석에 활용될 수 있을 만큼 유의미한 수준으로 변화한 사례가 있어야 한다. 다행히 1995년 5⋅31 교육개혁에 의해 대학의 정원 에 대한 규제가 대폭 완화된 사례가 있다. 또한 이 정책은 1980년대부터 시행된 수도권개발제한과 맞물려 실질적으로는 비수도권 지역에서만 효력을 발휘할 수 있었다. 이러한 지역 및 연도에 따른 대학 정원에 대한 규제 강도의 차이는 실증분석에 용이한 자연실험(natural experiment)의 기회를 제공한다. 본 연구의 제3장에서는 이러한 기회를 활용하여 대학 정원에 대한 규제완화가 고등학생의 사교육 투자에 미친 영향을 분석하였다. 구체적으로 한국교육개발원이 주관한 ｢교육과 사회이동 조사｣에서 관찰된 1982~2005년 중에 고등학교를 졸업한 4,614명의 정보를 분석하여, 대학 정원에 대한 규제완화가 고등학생의 사교육 참여율을 약 9~ 10%p 감소시켰음을 확인하였다. 분석에 활용된 표본에서 고등학생 사교육 참여율의 평균값이 약 32%라는 점을 감안할 때, 추정된 규제완화 효 과의 크기는 평균값의 약 1/3에 해당하는 유의미한 수준이었다. 또한 대 학 신설과 정원에 대한 규제완화를 대학 입학경쟁률에 대한 도구변수 (instrumental variable)로 활용하여 입학경쟁률이 사교육 참여율에 미친 영향을 추정한 결과, 입학경쟁률이 1단위 증가할 때 고등학생의 사교육 참여율은 약 5~6%p 증가하는 것으로 나타났다. 분석에 활용된 표본에서 입학경쟁률이 평균적으로 약 4 : 1이므로, 본 연구의 추정 결과는 입학경쟁률이 약 4 : 1에서 5 : 1로 증가하면 고등학생의 사교육 참여율은 약 32% 에서 37~38%로 증가하는 것으로 해석할 수 있다. 이상의 추정 결과가 대 학 정원에 대한 규제완화로 인한 인과적 효과(causal effect)를 의미하는 지, 아니면 단순한 상관관계에 불과한 것인지를 검토하기 위하여, 본 연 구는 두 가지 강건성 검증을 시도하였고 인과적 효과라는 해석을 지지하는 결과가 발견되었다. 제3장의 추정 결과는 1995년을 전후한 정책 변화의 효과를 분석한 결 과이므로 현시점에 적합한 정책 제언으로 연결되기 어렵다는 한계가 있다. 비록 1990년대에는 대학 정원에 대한 규제완화와 그로 인한 입학정원의 증가 및 입학경쟁률의 하락이 사교육 투자의 감소로 이어졌다 할지 라도, 동일한 결과가 현시점에도 재현될 것이라는 보장이 없기 때문이다. 이러한 배경에서 제4장에서는 오늘날에도 여전히 대학의 정원 및 등록금 에 대한 이중규제가 대학교육 서비스의 과소공급을 초래하고 있는지에 대해 논의하였다. 구체적으로 등록금이 동결된 상황에서 대학이 정원 규제를 회피하기 위한 수단으로 정원 외로 분류되는 외국인 유학생을 유치 할 가능성이 있음을 이론적으로 논의하고, 그 타당성을 실증적으로 검토 하였다. 한국대학교육협의회에서 공시하는 2008~17년 중 전국 4년제 일 반 사립대학들의 재정 상황 및 학생 정보를 분석한 결과, 내국인 입학정원이 엄격히 규제되는 서울 소재 사립대학들은 재정건전성이 악화될 때 외국인 유학생을 추가로 선발하는 경향이 발견되었다. 반면, 서울 이외 지역(경기⋅인천 및 비수도권) 사립대학들에서는 재정건전성이 외국인 유학생 비중에 통계적으로 유의미한 영향을 미치지 않았다. 이상의 결과는 대학에 대한 현행 규제 수준이 대학의 자발적인 내국인 학생 선발을 억제할 만큼 제약적이고, 따라서 내국인 수험생 간 입학경쟁을 심화시키고 있다는 해석을 뒷받침한다. 제5장에서는 보고서를 마무리하며 정책 방향을 제시하였다. 사교육 정 책의 기본 방향은 모든 사교육 투자를 억제하는 것이 아니라, 학생의 인적자원 형성에는 기여하지 못하면서 제한된 입학기회를 쟁취하기 위한 사교육, 즉 지대추구 행위(rent-seeking behavior)의 성격을 가진 사교육이 발생하는 원인을 교정하는 방향으로 추진되어야 한다. 지대추구 행위가 발생하는 이유는 지대가 있기 때문이고, 지대는 공급이 제한될 때 발생 한다. 결국 사회적으로 억제되어야 할 사교육 투자는 근본적으로 대학, 특히 학생 선호도가 높은 대학의 입학기회가 제한되기 때문에 발생하고, 따라서 정부는 학생들이 선호하는 대학의 숫자와 그 정원이 충분히 증가 할 수 있는 환경을 마련할 필요가 있다. 그 구체적 방안으로 학생 선호도 가 높은 대학들이 밀집한 수도권 지역에 대한 대학 신설 및 증원 규제를 완화하고, 비수도권 등 입지 여건이 불리한 지역의 대학을 우선적으로 지원하여 대학 간 공정한 경쟁과 대학교육의 전반적인 상향평준화를 모색할 것을 강조하였다. 아울러 등록금 규제를 완화하되 장학금 및 학자 금 대출 지원을 강화하여 대학교육의 질적 제고를 추구하면서도 교육의 기회균등이 훼손되지 않도록 보장할 것을 주문하였다.